江苏省推进农业水价综合改革经验与理论探索 兼论完善农业用水定价机制研究

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热度31票 浏览11次 时间:2017年4月29日 09:13

Y6v;U0`f(B5q0(课题组成员:祝井贵,江苏省物价局副局长;武春,江苏省物价局副巡视员;贾仁甫,扬州大学教授;徐元亮,江苏省水利厅财审处处长;何滨,江苏省物价局工价处主任科员;束凡玮,江苏省物价局工价处副主任科员)一、 推进农业水价综合改革的战略意义

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水是生态环境系统中最活跃、影响最广泛的要素。它既是生命的源泉,也是工农业生产中不可替代的重要战略资源。国内外传统上解决水资源短缺问题总是求助于工程技术手段,对运用政策、制度和管理手段解决水资源危机重视不够。随着我国市场经济体制的完善,水资源的商品属性日益突出。市场是配置资源的最有效的手段,而市场的运行由价格主导。因此,水商品能否得到合理调配,关键在于水的价格。研究探索出科学合理的农业水价定价机制,在发展水价理论上具有重要的意义。

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/D/sdn*|k9`sl0农业水价改革,有利于构建农田水利良性运行机制、提高农业综合生产能力、保障粮食安全,是当前社会关注的热点,也是水利改革及农村综合改革的难点。为了加快农业水价综合改革,2008年,水利部启动了农业水价综合改革的试点工作,重点加大田间和末级渠系的建设,有力地推动了农业水价综合改革。但是,由于农业用水兼具社会公益属性和市场商品属性,决定了农业水价综合改革必然是牵涉到多方面利益的系统性工程。受多种因素制约,目前与农田水利良性发展机制相配套的农业水价形成机制尚待继续完善。与农田水利持续稳定健康发展的客观要求相比,目前农业水价综合改革总体进展缓慢。本文通过对农业水价定价机制的研究,旨在为江苏今后全面推进农业水价综合改革中制定科学合理的农业水价提供参考。二、农业水价理论基础与定价方法研究水利新闻"h(j$aq'x.Vm1?

%Gf@Ltw0(一)水价基础理论水利新闻y1w v+X f?Q}#_,a])O

^H1L?]/r/a0本文研究的水价是限定于商品水价格,由资源价格、工程价格和环境价格三者构成。水的资源价格即一般意义上所说的水资源费,体现了水资源的稀缺性和产权特性,是商品水资源边际使用耗竭成本的表征,也是水资源所有者防止水资源的原始价值减损而征收的补偿调节费用。国家作为所有权主体制定水资源价格,它包括了水资源的耗费补偿、技术开发、生态保护等投入。水的工程价格即供水成本价格,水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料、其他直接支出及固定资产折旧费、修理费、水资源费等。供水生产费用是指为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用。水的环境价格是指经过使用的水体排出用户范围后受到污染,进行水污染处理和水环境保护所花费的成本,主要包括污水的排放、处理成本、水质维护成本等。现实生活中的过低水价,常常是由于忽视了水价构成中的某一部分构成而造成的。

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T S\*X|5x0我国供水产业受计划经济体制的影响,长期被作为社会公益事业。自1985年开展全国范围内的水价实践,由于缺乏必要的理论储备,首先将水价定性为行政事业性收费,没有按照供水的产业属性和市场经济的客观要求进行水价的理论研究和实践运作,使我国水价(尤其是水利工程供水水价)既无法反映商品水生产补偿成本、合理收益的要求,又缺乏必要的弹性,不能起到调节水资源供需矛盾的价格杠杆作用。随着水价改革步伐的加快,尤其是国家发改委、水利部2003年第4号令颁布的《水利工程供水价格管理办法》,使水价作为商品水交易价格的本质得到社会的普遍认可。水价纳入商品价格范畴进行管理,为发挥水价对水资源配置的经济杠杆作用奠定了必要的基础。水利新闻+X$XXG([r

u(lxH0j%z#@K0要充分认识到水价与水资源费是既有一定联系又有明显区别的两个不同概念。二者的承担者都是水资源使用者,而且在一定程度上,都具有促进节约用水、促进水资源优化配置的经济杠杆作用。但是,二者又有着明显不同。水价是商品交换的价值尺度,是在供水成本核算基础上,由价格等部门根据实际情况核定;水资源费则是国家依据其对水资源的所有权,按照有关政策、法律制定并强制执行。水资源费是水利工程供水生产成本的重要组成部分。在完全成本价格模式中,水资源费亦是水价的重要组成部分。弄清两者之间的关系,对于指导当前的农业水价改革具有重要意义。水利新闻c2mB,n7V3C

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(二)水价核算方法水利新闻.i*M.pv&o'q2P

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1.边际成本法。边际成本定价是指增加单位水量所引起的总供水成本的增加量。根据边际成本变化曲线,可以推求不同供水量下的成本,为水价制定提供成本依据。一般分为短期边际成本和长期边际成本。短期边际成本假定现存资金成本的机会成本是零、供水工程存在额外容量,用户需求的增加不必去修建新的工程。额外生产每单位供水增加的边际成本是劳动力、能源的边际单位成本。水价若等同于短期边际成本,将可以收回生产边际单位水量的成本。长期边际成本是指在长期(一般5-10年)由于现有供水能力不能满足用户用水量增加的需求而投资新建工程的成本。把折旧的增加成本总和除以增加的可供水量,就得到供给单位增加水量的平均增加成本,平均增加成本是长期边际成本的近似值。若水价等于平均增加成本,将可以回收扩容的全部成本。长期边际成本较为关注将来扩容增加的成本,相对于其他定价方法,提供了一个更为确切的未来资本需求的估计。若用平均增加成本制定水价,管理者可能获得足够的收入去扩容和促进可持续发展。水利新闻!c3d4[)Y8s7N$ZZ]a

)B-b#HGmYd of02.机会成本法。资源的用途是多样的,将资源运用于某种用途,则意味着放弃了该资源的其它用途,由此而放弃的效益称为机会成本。机会成本是局部均衡分析的一种途径。将机会成本视为水价格,关键在于准确计算放弃的效益,一般以放弃的最大效益作为机会成本。

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3.影子价格法。影子价格是指当社会处于某种最优状态,能够反映社会劳动消耗、资源稀缺程度和对最终产品需求情况的价格,是现行价格背后所隐藏的理论价格。影子价格能更好地反映资源稀缺程度,使资源配置向优化的方向发展。影子价格的提出是为了解决资源的有效配置和稀缺程度,为资源的合理配置及有效利用提供正确的价格信号和计量尺度。获得的影子价格最常用的方法有求解线性规划、以国内市场价格为基础、以国际市场价格为基础等几种方法,其中国际市场价格比较接近影子价格。但该方法涉及面广、工作量大、数据量要求大,模型参数选定较困难。

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9Kr rVo!i04.平均成本核算法。平均成本核算方法是一种最常见的垄断部门的定价方法,其定价的基础是供水工程供水的成本或平均成本,目的是为弥补运行费用而提供足够的收入。成本是通过历史的供水成本进行估计,它取决于决策者对历史资料的选择。由于成本数据是历史资料,要采用诸如历史成本法、重置成本法、现行市场法、收益现值法、物价指数进行评估测算。水利新闻(d x}9[d?q

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5.完全成本法。即由资源成本、工程成本和环境成本三部分组成的全部成本。水利工程供水是商品,其理想价格应反映全部社会成本,包括同水资源保护、开采、水污染防治和其它与水环境相关的成本。供水价格只有反映供水的生产与消费的“真实”的内外部成本,才能使供水价格机制成为节约用水和减少水污染的重要手段。工程成本主要是体现价格杠杆对供水工程承受能力的保护,体现的是对供水工程可持续运行能力的保护。水价构成中包含资源成本可以通过价格杠杆对水资源开发利用进行有效的保护。环境成本体现的是利用价格杠杆对人类开发利用水资源所造成生态环境功能降低的经济调节。在开发利用水资源的过程中,用水尤其是过度用水(如超采地下水)会对环境造成严重破坏。因为农业、工业、生活废水给经济、社会和环境带来损失时,利用价格杠杆,通过提高水价中的环境成本来提高水价,可以抑制用水,减缓经济发展给水环境带来的巨大压力,确保水资源承载能力和水环境承受能力不受破坏。水利新闻 Hv]-O'c9U

j;i W4eL"S%G p0(三)农业水价核算方法选择水利新闻&]5o!G bPBneCn

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农业用水是指包括用于种植业灌溉、林地和草场灌溉、畜牧水产养殖等大农业的生产用地表水和地下水。农田灌溉用水仅指种植业的灌溉用水。我国农业用水主要依靠水利工程的水源供给。选择农业水价核算方法必须充分考虑农业供水的特点。

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6W,D(S r u01.农业供水的特征。水利新闻0k'V CeE

)y'O~#unD%u XWN3\,U0农业供水是人和环境相互影响的产物,这使它与城市供水有着截然不同的特征,从影响水价形成的方面分析,农业供水一般有三个特征:

8g&dA;xH0['D7|K0 水利新闻@\!knJ\P'~6u

——农业供水在使用方面具有外部性。农业供水的外部性主要体现在灌溉时在水利单位与农民之外所受到的外部环境影响。灌溉不仅能让农民获益,也可以改变土壤、生物、大气、水资源与旅游的自然环境。这是因为灌溉用水是在不断地积蓄输灌过程中及农作物灌溉后的生长过程中对环境的影响,它会形成环境的资源价值。

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n+J!R#Flu&E0——农业供水具有商品性。首先,农业供水是通过交换而被使用的一种产品。在我们这个水资源越来越缺乏的时代,农业供水的商品性也在日益强化,价格也在不断上升。水利单位想要通过售水来补偿供水的成本,农民则把购水作为生产资料,从而不断促进农业的增产,不仅用水要付水费,就连改变用水权也必须有偿进行。其次,农业供水的商品性在我国受到了一定程度的限制,只能说它是具有商品属性的特殊商品。农民不能够无限制地购水,水的用量有一定的数额限制。水利单位也不可以完全按照成本来定价。国家为了保护农业生产,要求水利单位必须低价供水。虽然我国农业供水的价格低,但却不能自由地向水价高的行业转移,农民不仅仅是水的购买者,还是农业水利工程末级渠系的投资者和管理者,这些都使农业供水和普通商品不同。水利新闻u,a@R J

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——农业供水在成本回收方面具有风险性。灌溉不仅影响到了环境,同时也受到环境的影响。水利单位在配水时或者是农民在进行灌溉时,一方面必须考虑种植面积、灌溉方式、种植结构、栽培方式、作物生长灌溉周期等一系列的经济因素;另一方面还要考虑当地的土壤结构、水资源丰度与雨水大小等一系列环境因素。很多时候,是旱情与雨水等自然环境决定了农民在灌区购水量的多少以及供水成本是否能够收回。水利新闻Z"}qN7kw)P

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2.核算方法选择。

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q|um%E0比较上述五种水价核算方法,价格主管部门在制定供水等具体垄断性的产品价格时最常用的方法就是平均成本核算法。《水利工程供水价格管理办法》也明确规定,水利工程供水价格有供水生产成本、费用、利润和税金构成。以成本为基础的水价存在三个层次的内涵。

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第一层次为不回收固定资产投资(特别是国家投资部分),不支付贷款利息,只维持水利工程简单的运行维护及管理的补贴水价。这种水价体现的是运维成本水价。水利新闻t3K S6O9v,m NA0c.q3u

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第二层次为考虑偿还固定资产投资、支付利息,提取折旧以后,计入水利工程的运行维护及管理费用,但不考虑固定资产的重估及物价上涨的影响,即实现简单再生产以后的水价。这种水价体现的是完全成本水价。第三层次为水利工程按照还本、付息、提折要求,考虑维持原水利工程运行管理的客观需要,并计入供水生产投资利润,通过提高管理水平,降低生产成本,获取供水生产的垄断利润和超额利润,使供水生产部门依托供水生产服务,实现扩大再生产或滚动发展,综合开发的目标。这种水价体现的是适当盈利水价,只能在少数经济发达地区,以及工业与城市生活用水即非农业用水的水利供水工程中才能实现。

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8Q#?5W6Pj1`Y8f0理论上,农业用水价格至少应该补偿水利工程以及末级渠系建设与运行维护的所有成本。但是,受到农民经济承受能力弱以及农业用水外部性、风险性等因素影响,水利工程农业用水的价格很难补偿所有供水成本。因此,在实践中,核定农业水价必须以成本法为基础,综合考虑多种因素,选择适当的标准,才能制定出合理的农业用水价格,提高用水效率,促进农业发展,增加农民收入。三、江苏省农业水价综合改革试点经验探索水利新闻2mM[~0s

&G.g!Bu@WKw0(一)江苏农业水价现状分析

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5M7e'o [7W&o'pHv|:O0江苏省地处江淮沂沭泗流域下游和南北气候过渡带,滨江临海,河湖众多,水系复杂,是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份,也是著名的“鱼米之乡”。江苏省地处水资源较为丰沛地区,水域面积为1.66万平方千米,占江苏省总面积的16%。江苏省农业种植制度以“麦—稻”一年两熟制为主,粮食、经济作物种类繁多,遍布全省。虽然江苏总体上水资源丰富,但水资源自然分配上存在时间和空间不均衡,往往汛期雨量集中,而非汛期雨量相对较少,且江苏省北部属缺水型地区。水利新闻 u;k&P&R8HG

+P)Ek;U/Q2_0在农业供水整个环节中,农业供水生产成本费用沿着干渠、支渠、斗渠和农渠逐级累加,净水量逐级减少,水价(水费)逐级抬高,在农渠出口处达到最大,形成农业终端水价。农业终端水价是农民用水户承担的最终用水价格,由国有水利工程水价和末级渠系水价两部分组成。现行农业水价管理体系下,国有水利工程水价由政府价格管理部门管理,末级渠系水价管理方式多样。江苏现在执行的水利工程供水价格是以《关于调整水利工程供水价格的通知》(苏价工[2000]142号)规定的价格为标准。水价实行分类分片定价,具体为:水利新闻0o d5V9\Z$d2DCU`5S

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(1)农业:全省分八片,即太湖及苏南沿江片、秦淮河片、苏北沿江片、里下河片、洪泽湖片、骆马湖片、微山湖片、水库片。农业用水以支渠口门为计量点。除水库片外,按方收费0.9-1.7分/立方米;按亩收费:稻麦田5-12元/亩,旱田0.6-3元/亩,经济作物5-12元/亩。

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0s7h4z"t qLD$x9F0(2)工业:消耗水9分/立方米,循环水2.25分/立方米,贯流水3.6分/立方米。

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(3)水产养殖:池塘养殖25元/亩,湖荡、河沟养殖7.5元/亩。水利新闻 \KO%N;i`:oU[

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(4)水力发电:专发按售电电价的30%,结合发按售电电价的10%。水利新闻 u;\{o]

jmVj.Q],X h x0(5)自来水(地表水)4分/立方米。

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*n:m4}e ^4y0(6)船闸:标准另定。

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?E4Z/l)p1b0(7)其他按成本核订水价。对自流灌区实行按方计量收费,农业灌溉用水价格可提高50%。水利新闻(\rJ8n#o a_/Fi#~}

A2vA`4|+o#}5h0表1 江苏省水利工程供水价格表水利新闻r ~]$B9?U aI-N

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k$s1})}d7y0 水利新闻#j"t?j Fz:a(G_P

水资源费以《关于调整水资源费有关问题的通知》(苏价工〔2015〕43号)规定的水平为标准。水资源费区分地表水、地下水和其它特殊用水执行不同的标准,具体为:(1)地表水:分公共供水水厂、自备水源执行0.2-0.4元/立方米的标准。(2)地下水:分类别执行0.40-10元/立方米的标准。(3)其它特殊用水:区别不同类别,标准也不尽相同。按照政策规定,农业灌溉用水暂缓征收水资源费。

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(二)农业水价存在的主要问题

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)tgL[X.[ m {!W0农业水价改革虽然取得了一定的进展,但由于观念和体制上的一些障碍,仍存在以下问题。水利新闻(dqlJ1] e/i2G4~

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1.水价管理体制不合理。农业水价分为国有水利工程水价及末级渠系工程水价。农业灌溉斗渠(国有水利工程与农民集体产权分界点和计量点)以上供水由国有水管单位管理,价格由政府价格主管部门核定。斗渠以下供水由乡镇集体组织自行管理,水费由基层管水组织或乡村干部按亩计收,计量手段落后,收费不规范,缺乏有效监督。由于农渠多为土渠,自然损耗率高,加之管理不善,这部分成本均由农民分摊加价,加重了农民负担。

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{ ld$pJ9oTW0表2 江苏省水资源费调整情况一览表 单位:元/立方米水利新闻V |vN9D^O2j

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M}{1Pm6{~Ii I0说明:1.本表地下水标准为最低标准,如当地现行标准高于本标准的按当地现行标准执行。2.区域供水实行同网同价,对全部取水按规定标准征收水资源费。3.公共供水水厂同时取用地表水和地下水的,按不同种类用水的取水量和规定标准分别缴纳水资源费。4.乡及乡以下公共供水水厂供农民生活用水部分,定额内(70升/人日)用水暂免征水资源费,超定额用水部分按标准征收水资源费。5.省级以上节水型载体计划内用水按规定标准的80%征收水资源费,计划外用水按规定征收水资源费;经省水行政主管部门认定的省级以上农业产业化龙头企业直接用于农业生产的用水,按省政府相关规定执行。以上二项优惠政策不能同时享受,只能选择享受其中一项。水利新闻pQ MN~/ebUw

2FF/`9v)s0J)O S02.水价形成机制不合理。按照农业水价管理办法,农业水价具有随着成本和供求关系变化进行调整并达到成本水价的政策依据。但是,实际工作中,农业水价始终低于供水成本,供水管理单位长期亏损,水利工程老化失修。以宿豫区试点项目为例,经过调查测算,项目核心区实行“按亩分类收费”,自流灌溉区15元/亩,折合0.017元/立方米;提水灌溉区42元/亩,折合0.048元/立方米,形成的综合水价仅相当于运行维护成本62%左右。

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3.农业水价结构单一。农业用水价格普遍实行单一制水价,两部制水价和超定额用水加价只在极少数灌区农业供水中试行。单一的计价方式,不能保证供水工程的基本运行和维护。由于缺乏简易、经济和有效的计量设施,目前绝大部分地区农业水费仍实行按亩收费办法,这样的价格结构显得单调,不能反映用水量与成本的关系,导致农民和水管单位没有节水积极性,普遍采用大水漫灌方式,没有起到调节供给和需求的作用。另外,这样单一的价格结构对用户存在不公平现象,价格与所提供的水服务不能对应。

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BT eQv&f0(三)农业水价综合改革试点经验探索水利新闻w U Z1x2Xq7m:p

*r.]u:i#FC0为健全农业水价形成机制,促进农业节水,实行农田灌排工程良性运行和农村水利体制机制创新,自2008年以来,国家已在多个县区开展农业水价综合改革试点。2014年,江苏省高邮市和宿豫区作为试点参与了国家农业水价综合改革。水利新闻Iz~/v+p dUw

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1. 高邮探索农业水价综合改革经验。水利新闻7Z'FSg)O1C:~8u

8|!q)ia7x-u0高邮市地处淮河流域下游,是农业大县,鱼米之乡,河网密布,全市总面积1963平方公里,水域面积约占40%,耕地面积115万亩。高邮地理位置特殊,境内有“一湖两河”,高邮湖、京杭大运河及三阳河3条流域性河道穿境而过,入江水道承担淮河流域70%以上的洪水过境,京杭大运河与三阳河为南水北调东线工程的输水河道。境内地形地貌多样,全市分为丘陵山区及沿湖圩区(占全市陆地面积的11%)、沿运自灌地区(44%)及里下河低洼圩区(45%)三类地区。水利新闻7E(sVN3P7YIT.I

)F:O`d+N*|:|Rq4S0试点项目处于高邮市里下河圩区,涉及三垛、甘垛镇两个镇的5个行政村,试点改革面积2.05万亩,受益人口1.1万人。项目总投资1828万元,建成节水灌溉面积0.79万亩,新、改建灌排泵站21座,引排涵闸2座,新建田间衬砌渠道26.78公里,配套田间建筑物2375座,新建田间砂石生产路3.4公里,水泥路0.4公里,排水沟及土堤路4.1公里,安装计量设施56处。项目于2015年灌期汛期完工投入试运行。试点区建立5个规范化农民用水户协会、制定农业用水量指标分配方案、出台精准补贴和节水奖励政策、建立水权转让办法和回购机制。水利新闻"I7SaoevA

+jiY^#b3c%p$P0——实行分类水价。将作物进行分类分别制定水价标准。其中,粮食作物(水稻、小麦等)、畜禽养殖、一般经济作物(油菜、大豆、蔬菜、莲藕等),水价达到全成本水平;高附加值经济作物(花卉、林果)、水产养殖和设施农业等,水价达到全成本并适当盈利水平。水利新闻9ot+f/M tW,JU

v`FzeK^zS0——实行两部制水价。按照全成本和运行维护成本分别测算基本水价和计量水价。运行维护成本测算的水价即剔除全成本水价中50%的折旧费。以全成本水价为例,全成本基本水价根据供水直接工资、管理费用、50%的折旧费、修理费等因素核定,即全成本基本水价=(直接工资+管理费+50%折旧费+修理费)÷设计年用水量;计量水价根据供水基本水费总额以外的电费、修理费、50%折旧费、销售费用等因素核定,即计量水价=(电费+销售费用+50%折旧费+修理费)÷实际用水量。测定的价格为指导价,不得上浮,下浮不限。水利新闻C R$bJ$z0^-vn(r

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——实行超定额累进加价制度。按照《灌溉用水定额编制导则》(GB/T29404-2012),区分不同作物和养殖产品,合理制定农业用水定额。以前三年平均用水量下浮24%确定用水定额。超过用水定额5%以内的,按每方水价的一倍收取;超过用水定额6%-10%以内的,按每方水价的两倍收取;超过用水定额10%以上的,按每方水价的三倍收取。

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V?#Cvj0k7Y0按照上述方法测算后,试点区5个协会的价格各不相同,按平均水平来看,粮食作物平均水价为0.102元/立方米、经济作物平均水价为0.107元/立方米、水产养殖平均水价为0.112元/立方米。与改革前水价(均价为0.112元/立方米)相比,粮食作物和经济作物价格略有下降,水产养殖价格不变。由于实行水利工程改造,灌溉水利用率由0.68提高到0.85左右,每亩田节水量超过150m3,亩均水费也由100元减少到70元左右。项目区农业水价综合改革实现了节水用水,降低了农业灌溉成本。

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2.宿豫探索农业水价综合改革经验。

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宿豫区地处江苏省北部,宿豫区地处江苏省北部,属于黄泛冲积平原,地势自西北向东南缓倾,形成西高东低、北高南低较为平坦的地势结构。境内少布丘陵,湖荡洼地特征明显。宿豫区属暖温带鲁淮季风气候区,受典型季风气候影响,年内雨量分布极不均衡,多年平均降雨量892.3mm,极值(Max、Min)降雨量分别1646.5mm、573mm。水利新闻&]Pq:O*FH_

+}H)U&X4S b0试点项目处于宿豫区来龙灌区境内,涉及新庄、来龙、保安三个乡镇5个村,试点改革面积2.1万亩,受益人口1.6万人。项目总投资2063万元,新建防渗渠47.32千米,新建补水泵站1座,新(拆)建节制闸39座、生产桥15座、农毛门及涵洞等1913座,新(拆)建渡槽8座,疏浚排涝沟6.8千米,新建量水设施45处。试点区建立6个规范化农民用水户协会、制定农业用水量指标分配方案、出台精准补贴和节水奖励政策、建立水权转让办法和回购机制。

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——实行分类水价。按用水对象不同制定不同的水价标准。其中,粮食作物(水稻、小麦等),水价达到全成本水平;经济作物(油菜、大豆、蔬菜、莲藕等)、池塘养殖和畜禽养殖,水价达到微利水平,按全成本水价的4%加收利润。水利新闻C)Mv0Zi(AV5m

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——实行两部制水价。按照全成本和运行维护成本分别测算基本水价和计量水价。运行维护成本测算的水价即剔除全成本水价中50%的折旧费。以全成本水价为例,全成本基本水价根据供水直接工资、管理费用、50%的折旧费、修理费等因素核定,即全成本基本水价=(直接工资+管理费+50%折旧费+修理费)÷设计年用水量;计量水价根据供水基本水费总额以外的电费、修理费、50%折旧费、销售费用等因素核定,即计量水价=(电费+销售费用+50%折旧费+修理费)÷实际用水量。测定的价格为政府定价,不得上下浮动。

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——实行超定额累进加价制度。按照《灌溉用水定额编制导则》(GB/T29404-2012),区分不同作物和养殖产品,合理制定农业用水定额。以前三年平均用水量下浮20%-30%确定用水定额。将用水定额作为第一量级,超过用水定额≥1 m3并≤100 m3为第二量级,超过用水定额﹥100 m3为第三量级,按照一、二、三用水量级确定水价比例为1:1.5:3。水利新闻?!kZ.U5]

@*C%]3p-_+p,d0按照上述方法测算后,试点区执行统一价格,粮食作物水价为0.118元/立方米,经济作物、池塘养殖和畜禽养殖水价为0.123元/立方米。与改革前水价(0.048元/立方米)相比,农业水价涨幅较大。由于实行水利工程改造,亩均节水200立方米,加上财政精准补贴,农民实际支付亩均水费48.5元左右。四、农业水价形成机制及管理制度国际经验借鉴水利新闻.z'}m*}$`[V0WD

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随着经济社会的发展,水资源问题在全世界范围内已引起了广泛重视。各国的水价制度与水资源禀赋状况、经济社会发展水平和水资源管理模式密切相关。其中,一些做法和经验值得我们学习和借鉴。水利新闻!Pnm.{%|aS

a*v+r `%fJ#@8]+Bd0(一)美国

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受地理位置、水资源条件以及制度安排等影响,美国农业用水的成本和水价在各州差异很大。美国西部地区缺水,服务成本定价模式和完全市场定价模式是较常见的水价制定模式。而东部地区水资源丰富,灌溉水只是植物生长用水的一种补充水源,实行累退制水价制度,大水量用户水价低,小水量用户水价高。1902年颁布的《垦务法》(Reclamation Act)以及1982年、1992年的《农垦改革法》(Reclamation Re-form Acts)基本确定了美国农业水价制定的总原则:供水单位不以赢利为目的,但要保证偿还部分工程投资以及部分工程维护管理、更新改造所需开支;农业水价不包括投资利息。同时,针对不同工程采用不同的水价政策,包括来自联邦供水工程的水价、州政府工程的水价以及供水机构的水价等。

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W lr2~8\0`e.Z(le0美国水利工程的供水价格一般由三个部分组成:(1)水利工程的投资费用,用于偿还工程投资;(2)水利工程最低运行维护费用(固定费用),用于补偿州政府支付的工程运行维护费中与实际输水量无关的固定成本费用;(3)输水工程可变费用,用于支付与合同用水户实际用水量有关的变动成本费用。美国水利工程投资来源主要有联邦政府的拨款或贷款、州政府的拨款或贷款。以俄勒冈州的图拉丁灌溉工程为例,该工程建设成本5870万美元,分配给灌区的工程成本总额度为3150万美元,其中分摊给农民的偿还额度为590万美元,占总投资成本的10%,其余的2560万美元由工程的其他收益者分担。另外,联邦政府为灌溉用户的偿还成本规定了一个很长的年限,并且是无利息的。按时间折现后,农民实际承担的仅相当于当时的90万美元。也就是说,在这种情况下,联邦政府一共为这个工程提供了3060万美元的财政补贴。美国农业灌溉用水价格一般包括分摊的部分水利设施投资(不包括投资利息)、运营维修费用、灌区管理费用。由于美国农业水价不包括投资利息,而且具有较长的还款期,此外,还根据农民的偿还能力或特定情况提供工程建设的一部分成本以及政策上的倾斜。因此,农民实际负担的用水成本不高。美国农业用水一般由灌溉管理局负责。这些灌溉管理局的日常工作主要是负责水库和输水渠道的维护和改造等。

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(二)日本

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在水资源管理方面,日本政府的一项重要职责就是利用税收和发行的债券为水资源管理提供财政支持,中央政府每年在水资源管理方面投入的资金占国家预算总额的10%,主要通过土地改良区对农业用水进行管理。土地改良区作为非盈利组织,是日本农业生产的组织形式,也是农业水价的制定和水费征收机构。根据《土地改良法》(Land Improvement Act of 1949),土地改良区的职能主要包括:(1)负责管理土地改良设施,尤其是农田水利设施;(2)征收包括灌溉水费在内的各项费用;(3)维护其自身的运行。水利新闻a]'uClT @

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日本征收农业水费,主要是为了回收水利工程的投资成本。政府对农业水价的补贴主要体现在对水利设施的投资方面。对于受益面积达5000公顷的水库或大坝,日本中央政府的投资占工程建设总投资的70%。一般来说,这种大型工程的投资分摊比例,中央政府:66.6%;都道府县:17.0%;市町村:6.0%;农户(由土地改良区征收):10.4%。农林水产部规定都道府县所负责兴建的水利工程的资金分摊比例,中央政府:50.0%;都道府县:25.0%;市町村及农户(由土地改良区征收):25.0%。日本的农业水价成本一般分为如下三个部分:(1)水利设施的管理成本;(2)运营维修成本;(3)投资成本的回收。目前,日本在农业用水方面不征收水资源费。超过90%的土地改良区是通过灌溉面积的大小收取水费,只有不到100个土地改良区是根据灌溉水量计费。日本农户在灌溉用水方面主要分担的是水利设施的部分投资成本、运营维修成本以及土地改良区的管理成本。灌溉总支出约占生产成本的8%。水利新闻y kp d].e*pf

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(三)法国

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在20世纪90年代干旱、农业灌溉面积的不断增大以及欧洲水框架指令的影响下,法国正逐渐改革其水价和融资政策,以实现供水的全成本回收。2006年颁布实施的《法国水法》(French Water Law)规定了加强灌溉水量计量设施的安装、水费的类型、地表水和地下水的取用条件,同时也规定了省政府审批用水权的程序。《法国水法》为相关部门水费的设计提供了一个通用的框架。水价的制定基于:(1)对项目所需投资的评估;(2)对来自国家统计数据的城市家庭平均收入进行审查;(3)水资源价格合理性的调查。合理性的调查需要利益相关者的广泛参与,并以此来衡量用水户的支付意愿。水利新闻6I,jL v+gh

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法国水价构成通常包括:(1)偿还贷款及利息支付;(2)运行管理及维修费;(3)设备更新改造费;(4)水资源费及污染费等。法国在试图实现水价全成本回收的背景下,用水户必须承担工程在建设投资、维护和管理过程中所发生的一切费用。水价构成中包括水资源费和污染费等项税款,实行水费和税费相结合的双费制度。农业灌溉用水水费采用“全成本+用户承受能力”定价模式。

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根据法国水资源、森林及农村事务总局的统计,法国的农业灌溉用水平均水价为0.115法郎/立方米(不包括环境和资源成本),农民所交纳的水费占总成本的94.8%,只有5.2%的成本由政府的公共支出来分担。这些水费的52%用于支付供水相关工程的投资建设成本,38%用于工程的运营成本,剩余的10%用于维修成本。平均而言,农民的灌溉成本占主要作物种植总成本的20%左右。在农业供水成本全成本回收的制度下,法国对农业用水的补贴较之美国、日本等国较少。截至2008年,法国水资源设施的运营和资本投资成本收回率已超过95%。当然,在农业灌溉领域的水利设施法国政府会提供适当补贴,如阿杜尔-加龙流域灌溉工程资金投入中政府补贴率为43.5%,瓜达卢佩流域灌溉工程政府补贴率达为89.6%。除此之外,创办家庭扶持基金(FSL)是法国对水价进行补贴和分担的另一种形式,该基金用于为贫困的个人和家庭提供救济,可能涵盖部分或全部水费。

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0Y'C7l1vtfh&A'xd0(四)澳大利亚

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澳大利亚对各用水户都按全成本核算水价,包括年运行管理费、财务费用、资产成本、投资回报、税收、资产的机会成本等。农业灌溉水价主要根据用户的用水量、作物种类及水质等因素确定,一般实行基本费用加计量费用的两部制。在农业水费方面,要求实现农业用水的全成本回收,但灌溉供水单位不以赢利为目的,所收水费只能用于工程维护和运行开支,水费要收支平衡;开支后的结余可接转下年用于工程维护,不得挪作他用。澳大利亚地表水和地下水的所有权属于州政府。州政府将水的配额权授于水管理局,农民取得许可证后才能取水,农民取水灌溉时都使用计量设施,水费开支约占收入的8%。

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总体来说,澳大利亚斗渠以上的部分灌溉工程均由政府投资兴建,并成立专门机构管理。农场内部设施由农场主自己负责。管理单位所收水费只够渠系输水工程运行维护费的70%,其余部分由政府补贴。农民兴建节水灌溉工程可向政府专门机构申请比普通商业贷款利率低7个百分点的优惠贷款。另外,州政府还采用补贴等各种措施,鼓励更新用水技术和设备,以提高农业投资节水灌溉设备的能力,使其灌溉技术向国际先进水平发展。

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$D+mk%nWn5w"O.t0(五)以色列水利新闻 {;fIY'peL

H_0a8M8GUwI?n0以色列由于国内水资源紧缺,政府历来重视节约用水,而且把水价作为促进节约用水的重要手段,充分发挥了水价的经济杠杆作用。目前,以色列是世界上用水效率最高的国家。以色列《水法》规定,水资源是公共财产,由国家控制,用于满足公民的需要和国家的发展,农民农业土地的数量和其应得到的供水量根据政府政策确定。为贯彻政府对所有地区的发展保持平等的原则,特别是远离水源的边境和干旱地区,以色列建立补偿基金,以缩小不同地区间水费的差别;对用水超出配额的用户要实行罚款,罚款用以奖励按配额用水的用户;对配额以内的水费,使用较低的费率,高于配额的水费,按分级提价的原则征收较高的费率(有的甚至高出基数的3倍)。水利新闻 e3ia2B Q$`PF

m G.Z+C_ Z)X0以色列国家供水工程投资全部由国家分担。对供水系统的运行维护费用,用水者负担主要部分(70%),政府负担小部分(30%)。国家负责建设和管理骨干水源和供水管网,把灌溉水送到基布兹或莫沙夫(以色列的农业生产组织)的地边上。农场内部节水灌溉设施的建设全部由农场主自己负责,经费有困难时,可以向政府申请补助,银行还可提供长期低息贷款,由政府给予担保。国家水管理单位收取的水费不够运行开支时,每年做出预算经审核批准后由政府给予补贴。水利新闻%V,A4w,|g JQ

K~O5t6r sGEH{0(六)印度水利新闻6r;[4B O \U N

8z.d O.F'\Z|0印度是个水资源短缺的国家。在农业方面,耕作总面积约1.80亿公顷。为了实现粮食自给自足以及增加农民收入,印度政府一直鼓励扩大农业灌溉耕地面积,农业灌溉用水占印度农业用水总量的80%以上。水利新闻uV d;d NhG

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印度的农业用水成本主要由两大部分组成:(1)水利设施的运营和维修成本;(2)水利设施的部分投资成本。为了减轻农民负担,促进农业稳步发展,印度法律规定水费不得超过农民净收入的50%,一般控制在5%-12%。印度农业水费以作物面积以及作物种类为基础进行征收,对不同作物征收不同的水价。并以此为基础,再依据作物面积来征收水费。由于印度政府通过多种途径对农业灌溉用水水价进行补贴,而且农户还以投入劳动力的形式充分参与到水利设施的运营维修和管理工作,印度农民的水费支出占总收入的比例较低。以印度西北部哈里亚纳邦为例,该邦农户种植水稻、小麦、棉花等不同作物所交纳的水资源费占总收入的比例在0.34%-0.74%之间;在利用地下水进行灌溉时,农民的水费支出占总收入的5%-10%左右。因此,若印度维持当前的水价水平,那么水费征收对农业灌溉用水量的影响是很小的。水利新闻!?:keUR2B

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以上各国农业供水价格形成机制及管理经验对我国正在进行的农业水价制度改革有一定借鉴意义。各国的水价形成机制在以下五个方面值得我们借鉴:一是农业水价建立在成本基础上;二是农业供水组织是非盈利组织;三是国家对农业供水给予政策倾斜;四是运用农业两部制水价计收方式;五是对超定额农业用水有一定的惩罚措施。五、推进农业水价综合改革与完善农业用水定价机制的政策建议水利新闻h ]*z o L

OK*qA sDmi0(一)坚持统筹谋划,协调推进

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推进农业水价综合改革,必须坚持统筹谋划,协调推进。农用水价形成机制是农业水价综合改革的核心。但是,单独实行水价改革是很难取得成效的。首先,各项政策要配套。完善农田水利设施建设、配备用水计量装置、明确农业水权和分配定额是水价改革的前提;成立农民用水户协会、建立精准补贴和节水奖励机制,是水价改革可持续推进的保障。其次,不同水价政策要协调。农业终端水价是不同体制、不同政策的组合,涉及骨干、末级两项工程,经过水源工程、输水系统、配水工程三个环节,不同政策需要综合考虑,不能简单机械地改革某一项工程或某一环节的水价。最后,多部门要联合。农业水价综合改革涉及水利、财政、价格等部门,改革推进到一定程度,可能还要涉及到其他部门,相关部门应当加强协调沟通,求同存异,形成合力,共同推进改革。水利新闻 WK{*[4p3o

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(二)开展农民承受能力调查

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'tv(v| V2O^S0农业水价作为农业生产成本的一部分,直接影响农民收入水平。过高的农业水价,必然会增加农民负担,影响农民种粮的积极性。从国际上看,各国普遍采用以用户承受能力为核心、以工程运行费用为基础的农业灌溉用水价格核算模式。如,美国采用“服务成本+用户承受能力”模式, 法国采用“全成本十用户承受能力”模式。江苏在推进农业水价改革时也要开展农民水价承受能力的测算,合理制定农业水价标准。水利新闻3E0T,?s)J2Q#g

/FD)q,e,I`/D0G+X0(三)完善农业水价定价机制

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推进农业水价综合改革,需要因地制宜地确定不同地域的定价模式。借鉴试点区经验,可以采用以下定价机制:(1)实行“两部制”水价。农业水价的管理既要有利于减轻农民负担,也要考虑供水单位合理成本支出。基本水价可以保障水利工程管理能够长期处于良好状况,计量水价有利于促进农民节约用水,有利于约束供水单位加强供水成本管理。对基本水价、计量水价可以采用不同的价格管理方式,基本水价由政府统一定价,计量水价政府给予指导价,由供水管理单位在政府指导价内,根据受益用水户承受能力与供水合理成本,提出符合供、用水双方利益的水价方案。(2)实行分类水价。粮食作物、经济作物和养殖业等不同行业的经济效益和用水量不同,可以分别制定不同的用水价格。农民可以根据用水成本、经济效益不同,在不同行业之间做出选择,不仅有利于提高农民收入,还可以更大限度地发挥农业水价的节水效益。(3)实行用水定额管理。由于目前农业水价基本上实行的是按亩征收,用多用水没有差别,水资源浪费严重。因此,以水价作为价格杠杆来促进节约用水、协调供求矛盾非常必要的。各地可以根据当地实际情况,确定用水定额,对农业用水实行定额管理。对定额内水价执行优惠价格,对节约的用水可以给予适当的节水奖励;对超定额的水量,实行加价制度。水利新闻u.c2~3p:_YL3d

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(四)规范供水成本核算水利新闻$h:A#H L'\na

)Ru&ed2};q:t4Z tg4c m0成本是核定农业水价的基础。《水利工程供水价格管理办法》规定要补偿合理成本,问题的关键在于如何确定“合理成本”。农业供水属垄断行为,水价成本核算受供水管理体制影响较大。一些水管单位人浮于事、管理水平较低、工作效率不高,导致运维成本较高。还有一些地方财务制度不健全、账务管理混乱,导致成本难以核算。因此,要规范供水成本核算,正确划分供水成本范围,合理分摊各种费用,强化财务管理,规范会计核算,严格控制人员编制,坚决剔除不合理成本,保证核定的供水成本科学、准确。水利新闻,T\.ZV8d{$k!F

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(五)建立农业水价补贴机制水利新闻E@EI'w.H#JZ m:Lq

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农民用水费用是合理的农业生产成本。在水资源日益紧缺的情况下,通过水价引导农民节约用水有一定的必要性和合理性。但由于农民收入仍偏低,水费承受能力弱,部分地区按照运维成本、完全成本或者适当盈利水平制定新的水价后,农业用水成本会大幅度提高,农民负担也会加重,这有违农业水价综合改革的初衷。因此,各地在推行农业水价改革时,要同步建立农业水价补贴机制,对农民用水成本给予适当的补贴。这不仅有利于实现节约用水和减轻农民负担双重效益,还有利于农业水价改革的持续推进。

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