我国农村地下水资源的可持续利用
作者：包晓斌
地下水资源是我国农村生活用水和农业用水的重要来源，以饮用水为例，农村地下水占饮用水总量的比例高达90%以上。地下水资源的缺乏或污染直接危及农村居民生活质量和身体健康，制约农业生产，阻碍农村经济发展。地下水资源的开发利用已成为影响农村经济发展和农民生活水平的关键因素，是新农村建设的重点领域。
一、我国地下水资源利用变化状况
在1997-2011年期间，全国地下用水量总体上呈增加的态势。2011年全国地下用水量达到1109.1亿立方米，比1997年增长7.52%。中部地区地下用水量达到434.2亿立方米，高于东西部地区，占全国地下用水总量的39.15%。西部地区地下用水量较低，达到297.7亿立方米，占全国地下用水总量的26.84%；但是，西部地区地下用水量显著增加，比1997年增长47.52%，高于西部地区地表用水量增长率。东部地区地下用水量达到377.3亿立方米，比1997年降低14.71%，占全国地下用水总量的34.02%。
2011年，在全国31个省（市、区）中，河北、黑龙江、河南、新疆、内蒙古、山东、辽宁省的地下用水量均已达到60亿立方米以上。而上海、贵州、重庆、西藏、海南、浙江、云南省的地下用水量低于5亿立方米。
二、农村地下水资源利用的主要问题
1. 地下水严重超采，水量短缺
我国地下水资源并不丰富，但随着农村人口增长和经济的发展，地下水开采量逐年增大，超采严重。以海河流域平原为例，该区域地下水年平均总超采量高达44.6亿立方米/年，其中，浅层地下水超采量为23.6亿立方米/年，深层地下水超采量为21.0亿立方米/年。许多地区农田灌溉过度使用地下水，村民大多使用手压井直接抽取浅层的地下水。较大的超采量不仅使地下水资源开发利用难以为继，而且对区域生态环境造成了严重的负面影响。主要表现在以下方面：地下水水位下降，产生大面积地下水漏斗；超采区发生地面沉降，导致农田塌陷毁坏；植被衰退，引发水土流失；超采区地下水位低于临近地区，使灌区地表水中的盐分无法外排，邻区地下水中的盐分也向超采区聚集，造成地下水矿化度增加、土壤盐渍化加剧等。
2. 地下水水质超标，污染加剧
我国许多地区农村地下水水质超标，地下水污染形势严峻。农村地下水污染从单一污染转变为复合性污染，从一般污染物扩展到有毒有害污染物，已经形成点源与面源共存、生活污染和工业污染彼此叠加、各种新旧污染与二次污染形成复合污染的态势。农村水井与污染源相距很近，从而使饮用水受到污染。农村已有2.98亿人口饮用水存在安全隐患，其中6300万人饮用高氟水，3800万人饮用苦咸水，200万人饮用高砷水，1.9亿人饮用有害物质超标的污染水。
目前，我国农村农田污水灌溉、工业污染、农业面源污染、规模化畜禽养殖污染、生活污染等导致严重的地下水污染。
（1）农田污水灌溉。我国农村污水灌溉普遍存在，如果污水用量过大或时间不适，许多污水未经过土壤和农作物的自然净化而直接进入水体，将导致地下水的严重污染。污水中含有悬浮物、硫化物、酚、氨氮、氯化物、重金属等有害物质，直接危害污灌地区的地下水环境，而且生产的粮食质量不高，可能会有重金属残留，对人体造成危害。华北平原地区因为污水灌溉导致地下水面临着严重的硝态氮污染。
（2）工业污染。在农村工业生产过程中，一些乡镇企业尚未采取清洁生产技术和工艺，其产生大量的工业废水和固体废物，未经处理直接排放或未达标排放，导致地下水污染。
（3）农业面源污染。农民施用的化肥约有1/3留在土壤中，80%以上的农药残留进入了土壤和水体, 这些农业污染物在灌水和降水等淋溶作用下渗入地下，造成地下水污染。
（4）规模化畜禽养殖污染。农村规模化养殖中产生的禽畜粪便通常不经处理便直接排放，这些有机物渗入地下，使水环境中硝态氮、硬度和细菌总数超标。
（5）生活污染。由于公共基础设施建设滞后，农村居民通常随意倾倒生活污水和丢弃生活垃圾，严重污染地下水环境。农村大量的室外户厕，也影响农村水环境和卫生环境，使地下水受到污染。
3. 地下水资源浪费严重
在一些地区，仍采用漫灌的灌溉方式，导致严重的地下水资源浪费。同时，农村成井质量偏低、布局不合理造成区域地下水资源开采不平衡，上下含水层、咸淡水层混合，水资源利用率下降。当地政府难以确切掌握村中井的数量，私自打井的情况屡有发生。许多农村居民都是自家打井提水，生活用水普遍存在浪费的现象。
三、农村地下水资源利用问题存在的原因
1. 农村地下水资源的供需矛盾突出
随着农村经济的迅速发展，特别是农村城镇化进程的推进，农村用水需求量急剧增加，从而使地下水开采量逐年增大，打井采水日益困难。城镇化的建筑物和道路建设使区域内不透水面积增加，地下水资源垂直补给明显减少。这给我国地下水资源供需形势带来更大的压力，特别是对于北方地区而言，农村地下水资源存在着较大的供需缺口。
2. 农村地下水产权不明晰，缺乏统一管理
我国的地下水资源属于国家所有，国家代表水资源所有者行使收益权。但实际的使用权和收益权常被部门或地区所有，与所有权分离。政府缺乏对农村地下水资源使用权的统一管理，水务部门尚未在农村建立完善的水务管理体制。灌溉用水由水利部门管理，地下水的开采由地质勘探部门管理。这种多龙治水的管理模式使得地下水资源产权不明晰，管理主体混乱。尽管国家通过实行取水许可制度和有偿使用制度控制水资源的供给与配置，但在农村社区层次，各个水资源管理的相关部门从自身利益出发，同时受专业条件和工作范围的限制，对农村地下水资源的使用难以按各自的职责进行管理。
3. 农村地下水资源开发利用管理制度不够完善
农村地下水管理中存在严重的市场失灵和政府失灵。市场失灵表现在农村水价还没有充分发挥经济杠杆作用，政府失灵表现了农业用水管理制度不完善。目前，绝大多数农村地区的水价低于成本水价，一些农村地区考虑到农民的承受能力，只收取灌溉用水的电费。各级政府灌溉用水指标采用自上而下的方式下达，没有形成协商的互动机制。由于准确计量上存在困难，水务部门不能准确知道村里的用水量，地下水使用量的计量缺乏监督机制。
相当一部分地区地下水禁采规定形同虚设，有些高污染企业不能主动交纳水资源费，也不能及时交纳污水处理费。已有法律法规对违反地下水管理的规定不全面，惩罚力度不足，缺乏强制性的法律规范。
四、强化农村地下水资源管理的政策建议
1. 加强地下水的集中统一管理
坚持采补平衡、合理调控、保护水质、优质优用的原则，制定地下水开发利用计划，控制用水总量增长，优化地下水利用结构，完善产业节水政策。运用综合的管理措施，加强地下水的统一管理。协调水利部门与环保部门的管理职能，将地区分级管理与部门协调管理整合起来。强化地下水的水权管理，建立农村水务管理体制。严格控制土地开发和矿产开发中地下水开发利用，严格限制新增用水并减少地下水资源浪费。推行分层取水、以开发浅层水为主，实施地下水功能区划分和水源区保护。加强地下水监测、信息系统及计量设施建设，形成一个统筹地下水水量和水质的集中统一的管理体制。
2. 实行严格的地下水压采制度，整治地下水超采和污染
建立适合我国国情的地下水压采制度，对地下水超采和地下水污染进行严格治理。近几年来，尽管对地下水超采区已开始实施限采和禁采，但是制度并不完善。在对超采区进行治理时应当充分考虑超采之外诸如地下水污染等因素，限期压缩开采量，调整产业结构，开发替代水源。在对禁采区进行管理时，应注重总量控制和定额管理相结合，建立取水许可管理和计划管理制度。
在当前地下水的利用过程中，需要高度重视地下水的准确计量，从而减少过度使用和污染的风险。在有条件的地区，应保证水表的维护和校准，以准确掌握水量。在使用电表计量的地区，需要当地水利部门逐村逐井核实水电折算关系。可以考虑核定灌溉用水的用电指标，在一些经济条件较好的地区，采取超量加价的做法。
3. 完善我国地下水管理的法律体系
尽管我国地下水管理法律体系已经具备了初步框架，但应进一步完善这个体系。主要任务包括制定地下水管理专门法规，修订已有的相关法规与规章，加强地方配套法规与规章的建设等。
在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律中有与地下水相关的规定，但这些法律对地下水管理的规定是隐含在水资源开发、利用、节约和保护中。由于地下水资源的特殊性，现有法律规范对地下水管理而言缺乏系统性，需进一步提高其适用性和可操作性。应制定专门的《地下水资源管理条例》，对现有法律有关地下水管理的原则性条款加以细化，针对地下水管理中存在的突出问题做出专门规定。地下水取水许可及其可开采量、禁采和限采等方面的相关规定应当与这个专门条例相衔接，需要将这些已有的地下水管理法规及规章进行修订。
各省(自治区、直辖市)应制定地方配套的地下水管理法规和规章。强化违反地下水管理的法律责任，将民事责任、行政责任、刑事责任有机结合起来，加大对破坏地下水的惩戒力度，加强执法监督，规范和约束地下水开发的各种行为。
4. 推动城乡供水一体化进程
按照“一网供水，多点辐射”的集中供水思路，在农村建立统一的供水网络，与城市供水网并网管理，分片分阶段地逐步推进城乡供水一体化。实行农村污水处理回用，相邻若干乡镇一起建立一个污水处理回用工程，集中处理工业污水和生活污水，并推广中水灌溉。这样可有效地减少地下水开采量，保障农村居民用水水质，杜绝直接使用地下水带来的隐患。同时，在推进供水一体化的过程中，必须尊重农民的意愿，注意不增加农民负担，政府应该严控农村水价并适时制定水价补贴政策。
在条件良好的地方，应提倡农村集中供水，可以直接利用市政自来水，改变一家一口井的饮用取水方式。在条件一般的地方，以村庄为单元，集中建造深水井，保证区域饮用水安全。如果不能集中取水，则必须正确选择水源，保持水井附近清洁。
5. 重视地下水用水户的组织和参与
根据不同群体的需求，开展针对性培训，提高相关利益群体参与地下水管理的能力。可以通过成立地下水用水协会，解决地下水取水规模小的用户多且分散、地下水用户利益冲突等问题。鼓励地下水用水户积极参与地下水保护与管理，充分发挥用水协会的作用。采用这种自下而上、在微观层面操作的管理方式，可提高农村社区管理地下水的能力，确保地下水利用的成效。
针对农民开展的培训应以节水意识的增强和参与地下水管理能力的提高为主，村干部或用水协会管理人员的培训应以社区灌溉用水管理的能力建设为主。通过开展这些培训，可以提高农村社区在地下水管理中谈判协商和水价核定的能力，使其发挥自我监督和自我控制的作用。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
